Staatliche und kommunale Verwaltungsstrukturen sind nicht statisch, sondern unterliegen einem Anpassungsdruck durch sich verändernde demographische, wirtschaftliche oder technische Verhältnisse. Neugliederungen kommunaler Räume sind daher kein genuin neuzeitliches Phänomen, vielmehr gibt es eine lange Tradition kommunaler Neugliederungen in der deutschen Geschichte.
Neugliederungen im historischen Verlauf
„Freiwillige“ Eingemeindungen um die Jahrhundertwende
Bereits vor dem Ersten Weltkrieg fanden im rheinisch-westfälischen Industriegebiet zahlreiche Um- und Eingemeindungen statt. Allein die Städte Bochum, Dortmund, Duisburg, Düsseldorf, Essen, Gelsenkirchen, Hamborn, Herne, Mülheim und Oberhausen schlossen zwischen 1840 und 1918 insgesamt 69 Eingemeindungsverträge mit umliegenden Nachbargemeinden. Die Gründe hierfür lagen zumeist im Raumbedarf der sich mit der Industrialisierung rasant entwickelnden Großstädte. Die Eingemeindungen wurden in der Regel freiwillig vollzogen und der Gebietszuwachs, bei dem ganz klar die wirtschaftlichen Interessen der aufnehmenden Metropolen im Vordergrund standen, ging in der Regel zu Lasten der Kreise. So schloss z. B. Düsseldorf um 1909 mit zahlreichen Nachbargemeinden Eingemeindungsverträge, die die Rheinmetropole für kurze Zeit zur flächenmäßig größten Stadt Deutschlands lancierte. Und auch Ratingen verfolgte bereits Anfang des 20. Jahrhunderts den Plan, die Gemeinde Eckamp einzugemeinden, um die Steuereinnahmen dort ansässiger Industriebetriebe für sich zu verbuchen.
Neugliederung 1929/30
In den Jahren der Weimarer Republik setzten sich die Bestrebungen nach Eingemeindungen weiter fort: Die Großstädte Düsseldorf und Duisburg machten sich auf, den Landkreis Düsseldorf quasi unter sich aufzuteilen. Und auch Ratingen streckte wieder seine Hände in Richtung Eckamp und auch Schwarzbach aus. Demgegenüber vertrat nunmehr der Preußische Landkreistag die Auffassung, die Landkreise müssten den Stadtkreisen gleichgestellt werden und seien an den Eingemeindungsverhandlungen zu beteiligen und gegen Leistungsunfähigkeit und Zerstückelung zu schützen. Raumplanung sollte möglichst großflächig betrieben werden, Einzellösungen sollten der Vergangenheit angehören. Ziel war es, durch eine auf modernen raumplanerischen Vorstellungen basierende Reform eine Vereinfachung und damit eine Verbilligung der kommunalen Verwaltungen zu erzielen. Der Preußische Landkreistag vertrat daher die Auffassung, die Landkreise müssten den Stadtkreisen gleichgestellt werden und seien an den Eingemeindungsverhandlungen zu beteiligen und gegen Leistungsunfähigkeit und Zerstückelung zu schützen. Raumplanung sollte möglichst großflächig betrieben werden, planerischen Einzellösungen sollten der Vergangenheit angehören.
So war es schließlich der preußischen Innenminister Albert Karl Wilhelm Grzesinski, der, nachdem es bereits zu Beginn der 1920er Jahre im Ruhrgebiet erste Bestrebungen größerer Grenzveränderungen gegeben hatte, am 6. Dezember 1927 dem Düsseldorfer Regierungspräsidenten den Auftrag erteilte, eine kommunale Neugliederung in seinem Bezirk zu planen. Ziel sollte es sein, durch eine auf modernen raumplanerischen Vorstellungen basierende Reform eine Vereinfachung und damit eine Verbilligung der kommunalen Verwaltungen zu erzielen. Innerhalb von nur 18 Monaten wurden zahlreiche Stellungnahmen und Gutachten verfasst und die neu zu gliedernden Städte und Kreise bereist, um eine Neugliederung zu verabschieden. Am 29. Juli 1929 beschloss der preußische Landtag schliesslich das Gesetz über die kommunale Neugliederung des rheinisch-westfälischen Industriegebietes.
Der neue (Land-)Kreis Düsseldorf-Mettmann
Mit diesem Gesetz wurde 1929 der Kreis Mettmann aufgelöst und mit den verbliebenen Gebieten der ebenfalls aufgelösten Kreise Düsseldorf-Land und Essen-Land zum neuen (Land-)Kreis Düsseldorf-Mettmann zusammengeschlossen, dessen Landratsamt in Düsseldorf lag. Die Gemeinden Vohwinkel und Cronenberg sowie Teile der Gemeinden Gruiten, Haan, Hardenberg-Neviges, Schöller und Wülfrath wurden dem ebenfalls neu gebildeten Stadtkreis Barmen-Elberfeld eingegliedert. 1937 wurden nochmal Gebiete des Stadtkreises Essen der Stadt Kettwig im Kreis Düsseldorf-Mettmann zugeschlagen. Im Zuge der kommunalen Gebietsreform von 1975 erfolgte die erneute Umbenennung in Kreis Mettmann.
Neugliederung 1975
In den 1950er und 1960er Jahren prallten traditionelle Verwaltungsstruktur und geänderte Lebensbedingungen und -bedürfnisse der Bevölkerung mehr und mehr aufeinander. Es setzte sich die Erkenntnis durch, dass die im Wesentlichen auf den preußischen Staat zurückgehenden Gemeindestrukturen, die letztmalig 1929 eine Reform erfahren hatten, nicht mehr zeitgemäss seien. Zu sehr hatte sich die Gesellschaft nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges verändert: durch Wirtschaftswunder und Zuwanderung waren viele Städte in NRW bis Anfang der 1960er Jahre zu Ballungsräumen angewachsen und auch der drastisch zunehmende Autoverkehr sorgte dafür, dass immer höhere Ansprüche an das gesamte Versorgungs- und Leistungssystem der Städte gestellt wurden. Die Verwaltungen indes waren immer häufiger kaum mehr dazu in der Lage, die steigenden Bedarfe zu decken. Eine neuerliche Gebietsreform sollte dazu beitragen, Strukturen zu straffen und die Verwaltungsgrenzen anzupassen, damit Städte und Gemeinden zukünftig in der Lage wären, die steigenden Ansprüche zu bewältigen.
Denn: Von den 2.324 kreisangehörigen Gemeinden in NRW hatten 2.102 weniger als 10.000 Einwohner, davon 1.892 sogar weniger als 5.000. Auch zahlreiche der insgesamt 57 Kreise waren zu klein, um die gehobene Versorgung der Bevölkerung zu gewährleisten, 44 Kreise hatten weniger als 200.000 Einwohner. Die Aufgabenlage der Kreise war damit kaum noch miteinander zu vergleichen. Und auch die Situation der 38 kreisfreien Städte in Nordrhein-Westfalen war gekennzeichnet durch große Unterschiede: Die kleinste Stadt (Viersen) hatte 1965 43.600, die größte (Köln) 854.500 Einwohner.
Diese Disparität aufzuarbeiten, Städte und Gemeinden „vergleichbarer“ und Verwaltung effektiver zu machen, war das Ziel der zweiten großen Gebietsreform, die in zwei Phasen von 1965 bis 1975 die Grenzen zwischen vielen Städten und Kreisen in NRW verrückt und weitreichende Neuordnungsmaßnahmen ergriffen hat. Durch vor allem Zusammenlegungen sollte die Verwaltung effizienter und die Verwaltungskraft der Kreise und Gemeinden gestärkt werden— so der Wille der Landesregierung.
Schaut man auf den Kreis Düsseldorf-Mettmann, so existierten hier vor der Neugliederung 24 Städte und Gemeinden. Davon gehörten eine Stadt und zwölf Gemeinden zu drei verschiedenen Ämtern (Amt Angerland, Amt Hubbelrath, Amt Gruiten). Die vorgeschlagene Neugliederung sah zum 1. Januar 1975 ein gänzlich anderes Bild vor: Aus den 24 Städten und Gemeinden sowie den drei Ämtern sollten zukünftig lediglich zwölf Städte unterschiedlicher „Entwicklungsschwerpunkte“ entstehen.
Der neue Kreis Mettmann
Mit dem am 1. Januar 1975 in Kraft getretenen „Düsseldorf-Gesetz“ wurde aus dem Kreis Düsseldorf-Mettmann der neue, um Kettwig, das wieder an Essen fiel, verkleinerte Kreis Mettmann. Vom aufgelösten Rhein-Wupper-Kreis kam die Stadt Langenfeld an den Kreis Mettmann. Die Stadt Monheim am Rhein verlor ihre Selbstständigkeit und wurde zunächst nach Düsseldorf eingemeindet. Dagegen klagte die Stadt erfolgreich vor dem nordrhein-westfälischen Verfassungsgerichtshof in Münster und wurde schließlich zum 1. Juli 1976 eine wieder selbstständige und gleichzeitig zum Kreis Mettmann gehörende Stadt.
Der 407 Quadratkilometer große Kreis Mettmann ist heute mit 485.684 Einwohnern (2019) einer der am dichtesten besiedelten Kreise Deutschlands. Er setzt sich zusammen aus den zwei großen kreisangehörigen Städten Ratingen und Velbert und den acht mittleren kreisangehörigen Städten Erkrath, Haan, Heiligenhaus, Hilden, Langenfeld (Rheinland), Mettmann, Monheim am Rhein und Wülfrath.
Konzeption der Reform: Die Sachverständigengutachten
Der Reformprozess, der bis auf wenige Ausnahmen zum 1. Januar 1975 seinen Abschluss fand, setzte bereits Anfang der 1960er Jahre ein: Am 7. Mai 1962 verabschiedete der Landtag das Landesplanungsgesetz, auf dessen Grundlage die Landesregierung unter dem damaligen Ministerpräsidenten Franz Meyers (1908-2002, 1958-1966 NRW-Ministerpräsident) am 5. Oktober 1965 eine Sachverständigenkommission zur Neugliederung der Gemeinden im ländlichen Raum unter der Leitung des damaligen Staatssekretärs Ludwig Adenauer (1902-1971, 1962-1967 Staatssekretär im NRW-Innenministerium) ein. Rund ein Jahr später, am 7. März 1967, setzte die neue, sozialliberale Regierung eine zweite Kommission ein, welche die Möglichkeiten einer Verwaltungsreform zwischen den Kreisen und kreisfreien Städten sowie zwischen den oberen und unteren Landesbehörden prüfen sollte. Ihr Vorsitzender wurde Fritz Rietdorf (1915-1988), ebenfalls Staatssekretär im Innenministerium (1967-1970). Nach dem Ausscheiden Adenauers übernahm Rietdorf Anfang 1968 die Leitung beider Kommissionen. Aufgabe der „Rietdorf-Kommissionen“, bestehend aus Wissenschaftlern, Ministerialbeamten und Repräsentanten der kommunalen Spitzenverbände, war es, zu untersuchen, „ob die heutige räumliche Gliederung der Gemeinden und Landkreise den Erfordernissen der modernen Verwaltung“ entspricht. Aus der Arbeit beider Kommissionen resultierten drei (Teil-)Gutachten:
Gutachten A (1966): „Die Neugliederung der Gemeinden in den ländlichen Zonen des Landes Nordrhein-Westfalen“
Gutachten B (1968): „Die Neugliederung der Städte und gemeinden in den Ballungszonen und die Reform der Kreise des Landes Nordrhein-Westfalen“
Gutachten C (1968): „Die staatliche und regionale Neugliederung des Landes Nordrhein-Westfalen“
Die Themenstellung der Gutachten sollte die drei Phasen der Gebiets-, Funktional- und Verwaltungsreform auch im zeitlichen Ablauf koordinieren. In einer ersten Phase ab 1966 (Gutachten A) wurden daher zunächst die Gemeinden in den ländlichen Bereichen betrachtet. Ab 1970 sollten dann gemäss Gutachten B vor allem in den Ballungsräumen die Grenzen neu gezogen werden. Das dritte und letzte Gutachten C befasste sich mit der staatlichen Verwaltung und den beiden Landschaftsverbänden.
Verlauf der Neugliederung
Der formale Ablauf des Verfahrens
Formal wurde das Verfahren der kommunalen Neugliederung nach einem immer gleichen Muster durchgeführt: Zunächst wurden die Strukturdaten des entsprechenden Untersuchungsraumes ermittelt. Hierfür war ein Schema vorgesehen, das in sieben Kategorien insgesamt 76 Einzelpunkte umfasste. Diese betrafen neben allgemeinen Unterlagen die naturräumliche Gliederung, Angaben über Bevölkerung und Besiedelung, die Ausstattung des Gemeinwesens sowie Wirtschaft und Verkehr. Danach erfolgte eine Bereisung durch die Kommission des Innenministeriums, auf welcher in einem „Erörterungstermin“ mit den jeweiligen Kommunalvertretern diese ihre Bedenken, Vorschläge, Forderungen etc. darlegen konnten. Auf Basis beider Tangenten, der strukturell erhobenen Daten sowie der Bereisung, wurde ein Neugliederungsentwurf erarbeitet, der als „Vorschlag des Innenministers“ den Gemeinden zur Stellungnahme zugeleitet wurde. Auch andere Träger öffentlicher Belange konnten nun Stellungnahmen zu dem jeweils für sie relevanten Neugliederungsraum abgeben. Unter Berücksichtigung aller Eingaben wurde sodann seitens der Landesregierung ein Gesetzesentwurf erarbeitet, der in der letzten Phase in drei Lesungen im Landtag abzustimmen war.
Phase 1: 1966 bis 1969 (Gutachten A)
Gutachten A stellte 1966 die außerordentliche Leistungsschwäche der Gemeinden im ländlichen Raum fest, für den eine besonders kleinteilige Zersplitterung der Gemeindestruktur charakteristisch war. Es forderte die Zusammenfassung zu größeren Verwaltungseinheiten nach zwei Grundtypen: Gemeinden des Typs A sollten wenigstens 5.000, in der Regel 8.000 Einwohner, Gemeinden des Typs B wenigstens 20.000, in der Regel aber 30.000 Einwohner umfassen. Verwaltungstechnisch wurde angestrebt, dass die Gemeinden mit einem Rat und einer Verwaltung ausgestattet sein sollten. Die Amtsverfassung als nicht mehr benötigte Verwaltungsebene sollte dagegen abgeschafft werden.
In den Jahren bis 1969 erfolgten zahlreiche Zusammenschlüsse vor allem auf Basis freiwilliger Gebietsänderungsverträge. In dieser ersten Phase, in der insgesamt 47 Neugliederungsgesetze verabschiedet wurden, verringerte sich zwischen dem 1. April 1967 und dem 31. Dezember 1969 die Zahl der Gemeinden in NRW von 2.334 um fast die Hälfte auf 1.277.
Phase 2: 1970 bis 1975 (Gutachten B)
Konnte die erste Neugliederungsphase noch ohne größere Verzögerungen oder auch Gegenwehr vonstatten gehen, sah dies in der zweiten Phase ab 1970 deutlich anders aus. Das im April 1969 veröffentlichte Gutachten B kam zu dem Ergebnis, dass in den Ballungsrandzonen ausschließlich Gemeinden vom Typ B (also mindestens 30.000 Einwohner) entstehen sollten. Kreisfreie Städte sollten mindestens 150.000, in Verdichtungsgebieten 200.000 Einwohner erreichen und mit den Randgemeinden des engeren großstädtischen Verflechtungsgebietes zusammengeschlossen oder ansonsten in einen Kreis einbezogen werden. Für Kreise wurde eine Mindestgröße von 150.000, in Verdichtungsgebieten von 200.000 Einwohnern genannt. Die Obergrenze sollte hier bei 450.000 bis 500.000 Einwohnern liegen. Innerhalb der Kreise wurde auf eine möglichst ausgewogene Vielfalt von Gemeinden Wert gelegt.
Nach Gutachten B sollten mehr als drei Viertel aller Gemeinden, mehrere Kreise und sonstige Verwaltungseinheiten aufgelöst werden und weitere kleinere kreisfreie Städte in Kreise zurückkehren, damit ein rationeller und übersichtlicher Aufbau der Gesamtverwaltung mit einer wesentlich verringerten Zahl der Verwaltungseinheiten möglich würde. Hierfür wurden insgesamt acht Neugliederungsräume, ungeachtet der bestehenden Regierungsbezirke, geschaffen: Ratingen, Düsseldorf und auch das Amt Angerland zählten zu Neugliederungsraum 6 (Mönchengladbach/Düsseldorf/Wuppertal).
Der Kampf um die Eingemeindungen
Mit einem Grundsatzbeschluss vom 9. Juli 1968 stellte sich die Landesregierung hinter die Neugliederungskonzeption der Sachverständigenkommission in Gutachten B. Die Veröffentlichung des Gutachtens und die darin erhobenen Forderungen führten zu einer spürbaren Aktivität bei den Betroffenen, da nun klare Vorstellungen zu den zukünftigen Neugliederungsprinzipien vorlagen. Es setzten teils heftige Auseinandersetzungen ein, der Kampf um die Eingemeindungen und das Ringen um die eigene Gebietsvergrößerung war eröffnet!
Vor allem die Landeshauptstadt stellte sich auf, das eigene Stadtgebiet erheblich zu vergrößern: Angermund, Wittlaer, Hasselbeck-Schwarzbach sowie aus dem Stadtgebiet von Ratingen die Ortsteile Tiefenbroich und Eckamp standen auf Düsseldorfs „Einkaufsliste“. Allerdings hatte das Gutachten die Ausdehnungswünsche nicht berücksichtigt, weshalb Düsseldorf nunmehr ein Gegengutachten vorlegte. Darin forderte die Stadt neben vor allem linksrheinischem Gebiet auch von den Angerland-Gemeinden die Gemeinde Wittlaer, mit welcher sie „starke funktionelle Verflechtungen“ sah. Hierbei wurde in erster Linie auf das Flughafengelände abgehoben, das von großem wirtschaftlichem Interesse für Düsseldorf war.
Auch der nordrhein-westfälischen Städtetag entwickelte 1971 eine eigene Gegenkonzeption zu der der Landesregierung: gleich der ganze Landkreis Düsseldorf-Mettmann sollte aufgelöst und Ratingen, Erkrath und Hilden komplett nach Düsseldorf eingemeindet werden. Bei den genannten Städten indes stiess dieser Vorschlag erwartungsgemäss auf wenig Gegenliebe und Ratingens Rat einigte sich noch im selben Jahr darauf (Protokoll der Ratssitzung vom 2. Juni 1971, StA Ratingen, P 485), sich FÜR den Erhalt des Kreises und damit der eigenen Unabhängigkeit einzusetzen.
Gleichzeitig mussten sich die Gemeinden des Neugliederungsraumes 6 auch gegen das Ruhrgebiet durchsetzen. Denn: Noch bevor Raum 6 näher betrachtet wurde, war das Ruhrgebiet (Neugliederungsraum 4) an der Reihe, von dessen „Grenzberichtigungen“ auch die umliegenden Städte und Gemeinden betroffen waren. Problematisch war, dass sich die Koalitionäre SPD und FDP mittlerweile über die anstehende Neugliederung des Ruhrgebietes zerstritten hatten. NRW-Ministerpräsident Heinz Kühn (SPD) wollte um jeden Preis seinen Plan, das Verwaltungschaos im „Revier“ durch Eingemeindungen zu entwirren, durchsetzen — notfalls auch mit der CDU. Eine Einigung mit dem Koalitionspartner FDP hingegen war nicht zu finden. So legten die Staatssekretäre Friedrich Halstenberg (SPD) und Heinrich Stakemeier (FDP) im März 1972 ein inoffizielles Reformmodell vor, das nicht nur die Reaktionen der Betroffenen, sondern vor allem die der CDU testen sollte (nach ihrem Vorschlag sollte die Zahl der kreisfreien Städte im Revier von 16 auf acht halbiert werden). Quasi im Handstreich sollten im Zuge der Neugliederung des Ruhrgebietes auch entscheidende Weichen für die Neugliederung des Düsseldorfer Raumes gestellt werden. Zwar war das Angerland im Halstenberg-Stakemeier-Papier nicht konkret erwähnt, jedoch lag dem Anhang eine Karte bei, welche die südlichen Grenzen der Ruhrgebietsstädte Duisburg und Mülheim bis in das Angerland vorschoben.
Und so verwundert es nicht, dass bei den im Verfahren üblichen „Erörterungsterminen“ der Regierungskommission mit den Kommunalvertretern im Juni 1971 in Mülheim vor allem die Eingemeindung des angrenzenden Breitscheids im Fokus stand. Duisburg wiederum sollte um Angermund und den nördlichen Teil von Wittlaer erweitert werden und Kettwig kämpfte vehement gegen die Eingemeindung nach Essen. Heftige Proteste zog auch der Umstand nach sich, dass der Ortsteil Mintard von Kettwig abgetrennt und ebenfalls in die kreisfreie Stadt Mülheim eingegliedert werden sollte.
Die zu beobachtende Praxis einer starken Gebietserweiterung der Großstädte (z. B. im Aachen-Gesetz 1971 und dem in ähnlicher Weise geplanten Bielefeld-Gesetz) machte deutlich, dass die Position kleiner, an Großstädte angrenzender Gemeinden gefährdet war. In diese Phase fällt das Vorhaben des Amtes Angerland, eine eigene Großgemeinde zu bilden und das Vorhaben durch flankierende Maßnahmen zu unterstützen. Von Seiten der Stadt Ratingen wurde das Vorhaben „uneingeschränkt und ohne Vorbehalte unterstützt und begrüßt“ .
